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主題:菁英決策模式 ( 理論 )


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政策分析的精英模式有何重要特徵? (A) 公共政策反應ㄧ般大眾的偏好 (B) 社會中人人有參與政策決策的機會 (C) 精英向一般大眾進行信念、價值的形塑 (D) 精英的利益與大眾的利益必然背道而馳   ~解析 :   「菁英決策模式 ( 理論 )」=「精英模式 ( 理論 )」:   一、「基本論點」:   (一)「公共政策」並非「集合大眾」的「意見」而「形成」,而是「社會」上「少數人」所「制定」: 1.「菁英決策模式 ( 理論 )」認為「公共政策」乃是由「少數菁英分子」所「制定」的,而「決大多數」的「社會大眾」並未參與「制定過程」。 2.「菁英」藉由他們所「占據」的「公私權力」的「重要職位」而「決定」了「政策」,通常他們對於「政策」的「穩定性」及「持續性」具有「共識」的「觀念」。 3.「菁英」也藉著「控制」其「財富」、「資訊」及「專業知識」等,而「握有決定政策」的「較高層次」的「資源」。簡言之,「菁英」在「政治上」、「經濟上」、「學術上」及「社會上」具有「優勢地位」主導了「公共政策」的「制定」。 4.「菁英決策模式 ( 理論 )」的「內涵」乃「公共政策」不是反映「人民」的「需求」而是「統治菁英」的「偏好」和「價值」。 5.「菁英決策模式 ( 理論 )」之「發動程序」: (1)「菁英」→ (2)「官員」→ (3)「民眾」。   (二) 持此理論者認為「民眾」對「政策」既「缺乏興趣」,對「政策所知」亦「非常有限」,因此「很少」向「政府」提出「政策性要求」。   (三) 「菁英決策模式 ( 理論 )」之「公共政策」是採取「由上而下」,而非「由下而上」的「模型」【意即 :「菁英決策模式 ( 理論 )」之「主要特徵」→具有「由上而下」的「決策特色」】: 1.「權力」是採「向上流動」方式; 2.「決策」則是「向下流動」方式。 ※ 「公共政策」是從「菁英」向「下」流動至「人民」,換言之,其「政策」並非「政府響應民情」的「結果」,意即「向上流動」是「非常有限的」。   (四)「菁英決策模式 ( 理論 )」是以「統治精英」為「中心」,強調: 1.「公共政策」是「少數統治精英」的「偏好」與「價值」=「政策」所「反映」的「常是」擔任「統治功能菁英」的「偏好」和「價值」,而「政府」只是「執行菁英」已經「決定」的「政策」=「公共政策」是由「少數人」形成,儘管它被「宣稱」為「多數人民」的「共識」= 亦即,「菁英決策模式 ( 理論 )」認為「群眾」在「決策過程」中僅有「間接」的「影響力」而已。 2.「菁英決策模式 ( 理論 )」指「社會」是由「一群人民」所「選出」的「菁英」所「控制」著,惟有透過「菁英」的「治理」,社會才會「發展」的「更完整」,此「理論」又最符合「主權在民」之「思想」。 3. 而「美國70年代」的「民權政策制定過程」主要「控制」在「行政部門」手中,尤其是由「白宮」和「國務院」所「壟斷」: (1)「總統」與「國會」兩黨領袖「商討」有關「民權政策問題」,以求得「國會」支持「行政部門」所「提」的「民權政策」。 (2) 因此,「菁英決策模式 ( 理論 )」較適合分析「美國70年代」的「民權政策」。 4.「政策分析」的「菁英決策模式 ( 理論 )」的「重要特徵」 :「菁英」向「一般大眾」進行「信念」、「價值」的「形塑」。   (五) 整體而言,「菁英決策模式 ( 理論 )」主張「公共政策」是透過「民主」的「制度」 ( 如「選舉」),使「精英」取得「合法權力」決定「重要」的「政策」 : 1. 基此,「公共政策」的「研究者」自不能忽視「統治精英」對於「特定議題」所「提出來」的「看法」,例如:「四不一沒有」、「一邊一國」等「概念,就是「統治精英」的「價值偏好」之「表現」。 2. 再舉例來說,戴依 ( Dye ) 的書中就有「公民的權利:精英與群眾的互動」、「國際貿易與移民:精英 - 群眾的衝突」之「章節」予以「說明」。 3. 以「菁英決策模式 ( 理論 )」來說,「法律」是「少數統治精英」的「價值偏好」,而「少數菁英」的「價值偏好」也許離「群眾」的「看法感情」有著「一段距離」→ 例如,受過「法學院訓練」的「立法菁英」也許基於「人性尊嚴」、「人命無價」的「觀點」,因而「反對死刑」的「存在」,並「推動廢除死刑制度」,但「普羅階級」( 群眾 ) 說不定還是希望「亂世用重典」的。   二、「菁英決策模式 ( 理論 )」的「貢獻」:   (一)「菁英決策模式 ( 理論 )」告訴我們,「公共政策」並非反映「一般民眾」的「需求」,而其所「反映」者,實是「菁英」的「價值」與「偏好」。   (二)「政策」的「改變」是「漸進」,而非「革命性」,因「菁英」是「現行體制」的「受益者」,其「傾向」於「現狀」的「維持」。   三、「菁英決策模式 ( 理論 )」的「優點」:   (一)「確實反映出」許多「開發中國家」決策制定的「實際現象」,由於這些「開發中國家」的「民主政治」尚未「制度化」,其「一般民眾」的「政治參與感」較「低」,絕大多數的「公共政策」大多數是由「統治菁英」來「主導」,例如,「過去」的「台灣社會」即是如此。   (二) 亦有學者指出:「美國」部份社區「決策制定結構」也反映出「菁英決策模式 ( 理論 )」的「特點」。   四、「菁英決策模式 ( 理論 )」的「缺點」( 即 : 受「批評」之處 )  :   (一)「菁英決策模式 ( 理論 )」對於「公共政策」的「幫助」有其「限制」,緣因 : 1.「民主政治」的「基本前提」之一為「民意政治」; 2.「政府施政」應以「民意」為「依歸」,否則「政治系統」就不會「穩定」與「持續」→「菁英決策模式 ( 理論 )」本身是一種「反民主」的「權威決策模型」;與「主權在民」的「民主精神」有所「違背」。 ※ 換言之,其所「顯現」的「菁英」與「群眾」關係是「穩定的」、「單線」的「靜態結構」,明顯地「忽略」了「民主決策過程」中「權力互動」和「參與流動」對於「政治菁英」的「影響」。   (二)「菁英決策模式 ( 理論 )」對「一般大眾」的「潛在能力」似乎「不甚重視」: 1. 其認為「大眾」是「冷漠的」、「消極的」與「被動的」,對「政治」既「缺乏興趣」,而其「所知」又「相當有限」; 2. 此固然可以「解釋一般」的「情形」,但是「最近」一些「研究」→「民眾」對於與其「生計」、「利益」有「直接影響」的「公共問題」,他們會 : (1)「自動地」、「積極地」表明其「立場」; (2)「提出」其「政策主張」; (3) 並促請「決策當局」面對「問題」。 ※ 簡言之,「群眾」對於「政治」的「冷感」,並「不意味」著「群眾沒有能力」影響「公共政策方向」。   (三) 隨著「當今教育」的「普及」與「大眾傳播媒介」的「日益發達」: 1.「民智大開」,我們不能「一味」地「假定」→「一般大眾」只是「井底之蛙」,不知「天下大事」。 2. 最後,「菁英決策模式 ( 理論 )」似乎是依據「漸進主義」來「解釋政策」的「變遷」,然而,「漸進主義」的「本身」是「有缺失」的。   五、托馬斯‧戴伊 ( T. R. Dye ) 和哈蒙‧齊格勒 ( L. H. Zeigler ) 在《民主的嘲諷》一書中,從「不同」的「角度」概括了「精英理論」的「六大特徵」:   (一) 「菁英決策模式 ( 理論 )」的「基本前提」,是將「社會」劃分為「統治者」與「被統治者」兩個「階層」: 1.「社會」區分為「有權」的「少數」和「無權」的「多數」; 2. 負責「社會收益分配」的是「少數人」;「政策」不是由「民眾決定」的。   (二)「統治多數人」的「少數人」並不代表「被統治」的「多數」;「精英」大多出自「社會」、「經濟」的「中上階層 (上等階層 )」。   (三) 為了「保持穩定」、避免「發生革命」,其「非精英」上升到「精英地位」的「過程」必須是「緩慢」而又「不間斷」的。「非精英」只有「接受精英」的「基本觀點」,才能進入「統治集團」。   (四)「精英」對於「社會制度」的「基本準則」和「保持現行社會制度不變」等「方面」是「意見」是「一致的」,只是在「很少」一些「問題」上「有分歧」。   (五)「國家政策」並「不反映民眾」的「要求」,而只「反映盛行」於「精英中」的「價值觀」: 「國家政策」的「改變」是「緩慢」的,而「不是革命性的」。   (六) 相對說來,「行動積極」的「精英」很少受到「態度冷漠」的「民眾」的「直接」影響 : 「精英」對「民眾」的「影響」多於「民眾」對「精英」的「影響」。

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